Conceptos para la atención efectiva de inundaciones

En las entradas Declaración de Hyogo y el manejo de cuencas hidrográficas  y Planificación del riesgo en zonas propensas a inundaciones, veíamos  que los desastres ocasionados por inundaciones se pueden prevenir con una buena gestión y que existen mecanismos internacionales de ayuda y transferencia de tecnología como la declaración de Hyogo.

Los países pertenecientes a la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (ESCAP  por sus siglas en inglés) han avanzado de manera interesante y acertada en este tema. No obstante, a pesar de existen mecanismos de aprendizaje, transferencia de tecnología y estudios de caso exitosos, en Latinoamérica aún queremos inventar el agua tibia en papeletas y todavía esperamos a que pasen los desastres para invertir los recursos que debieron gestionarse en prevención y aplicación de políticas eficientes y duraderas ,en atención del desastre.

Por ejemplo, en Colombia durante los años 2010 y 2011, se vivió una de las peores oleadas invernales de la historia reciente, donde se evidenciaron fallas en la prevención de desastres, incoherencia de los planes existentes, inoperancia política, escasa capacidad de toma de decisiones y grandes desfalcos que se reflejaron en la ausencia de obran planeadas, o estructuras ineficientes,  permisos de las corporaciones y autoridades regionales para construir en zonas de inundación, desecamiento de cuencas, tala indiscriminada, por mencionar algunos. 

Durante el año 2012 se presentó temporada seca y nos olvidamos de lo que pasó, sin tener en cuenta que se deben tomar medidas, mejorar estructuras, no aprobar construcciones en zonas de alto riesgo, etc., y hoy cuando se ve el cielo nublado y se avecinan las lluvias, estamos pensando otra vez en como atender los futuros desastres.

Por esto hoy quiero compartir con ustedes las principales decisiones políticas que han tomado los países de la  ESCAP  en materia de inundaciones  y que han dado resultado. Dichas decisiones surgen  de una investigación actualizada y real de la región y que fueron la base para la generación de estrategias innovadoras para mejorar la capacidad de recuperación por inundaciones  en las ciudades de Asia y el Pacífico.

Tal vez esto nos permita direccionar y adaptar nuestra propias decisiones  hacia políticas y acciones claras, eficientes y efectivas.

1. Los planes de gestión de riesgos por inundaciones deben tener en cuenta la variabilidad del clima y el impacto a largo plazo del cambio climático. Un enfoque amplio de reducción de riesgos debe abarcar los temas relacionados con los peligros, la vulnerabilidad y la exposición en los escenarios actuales y futuros.

2. Los enfoques integrados de gestión de crecientes debería implicar la recolección de éstas aguas, cuando sea posible, para su uso durante los períodos de sequía y el desvío a las zonas más secas de acuerdo a las necesidades.

3. El enfoque de gestión de riesgos debe integrarse con la planificación del desarrollo socio-económico para la participación efectiva de las comunidades en la gestión de inundaciones en general.

4. En cuanto a las inundaciones urbanas, debería existir una gestión participativa donde estén involucradas en pleno las comunidades y las administraciones locales. En este sentido, las comunidades deben tener la facultad de desarrollar sus propios mapas de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por inundaciones, así como planes de evacuación.

5. El área de influencia para la protección del  medio, así como los  sistemas de gestión y manejo integrado de la tierra y los recursos hídricos deben recibir prioridad en los planes de gestión de inundaciones.

6. Loa conjuntos  de datos globales de inundaciones se deben utilizar para la alerta eficaz que beneficie a las personas expuestas a inundaciones. Los sistemas de alerta rápida, la difusión de las alertas y el uso de las jergas locales para comprender claramente, deberían ser componentes de los enfoques de gestión de crecientes.

7. Debe existir un enfoque hacia las mejoras en la retención de agua, para  aumenta el espacio libre infiltración. Así mismo, la recolección de aguas lluvias deben ser incorporados en la gestión de riesgos y los planes de desarrollo urbano.

8. Las directrices actuales de desarrollo urbano deben ser revisadas para incluir el cambio climático potencial.

9. Las metodologías de evaluación de riesgos deben revisarse para incorporar el desarrollo urbano actual y futuro en escenarios de cambio climático.

10. Las organizaciones internacionales y regionales son la base para la ayuda en los países de la región, en cuanto a mejoras de la eficiencia de supervisión y evaluaciones de riesgo de inundación, mediante el acceso a la teleobservación y otras informaciones en tiempo real.

11. Las organizaciones internacionales y regionales deberán ayudar a los países en información sobre cambio climático a nivel nacional y local.

12. Se debe alentar la creación de habilidades y competencias para una comunicación efectiva y capacidad para la predicción a largo plazo de la gestión de crecientes utilizando las nuevas tecnologías.

13. El mandato de las administraciones locales deben ser fortalecidas para la gestión de la reducción del riesgo de desastres y la asignación de recursos entre las administraciones nacionales y locales.

14. El intercambio de experiencias y conocimientos, y el aumento de la conciencia entre las administraciones locales y las ciudades, se debe promover, junto con una mayor capacidad para abordar la gestión del riesgo de inundación.

15. Las plataformas nacionales deben utilizarse para fomentar integración de la reducción del riesgo de desastres causados por inundaciones en la planificación del desarrollo.

16. La autoridad para la gestión de inundaciones debería ser obligatoria, a través de políticas y acuerdos legislativos e institucionales adecuados.

17. Las administraciones locales en las zonas propensas a los desastres deben ser alentados a destinar parte de sus ingresos internos para la reducción de riesgo de desastres.

18. La reducción del riesgo de desastres y la gestión comunitaria del riesgo de desastres deben integrarse en el proceso de planificación del desarrollo urbano.

19. Las medidas de transferencia del riesgo deben racionalizarse y fortalecerse para mitigar los impactos inmediatos de los desastres.

20. Las asociaciones público-privadas deben ser alentadas para apoyar la reducción de riesgos de desastres urbanos.

21. La reducción del riesgo de desastres debe incorporarse en los planes de estudio en todos los niveles de educación.

En otra entrada veremos estudios de caso exitosos.

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Planificación del riesgo en zonas propensas a inundaciones

En la entrada pasada Declaración de Hyogo y el manejo de cuencas hidrográficas, tratábamos los aspectos prioritarios que se manejan a nivel mundial para la prevención de desastres.

Teniendo en cuenta lo que estamos viviendo hoy en día con las inundaciones a causa de las fuertes lluvias, es necesario que conozcamos un poco más a fondo cuál es la dinámica de éstas desde el punto de vista del riesgo, así como reconocer las diferentes herramientas estadísticas  que nos permitan aplicar acciones concretas y desarrollar herramientas adecuadas para la toma de decisiones frente a la prevención de desastres causados por lluvia. 

Empezaremos analizando los conceptos más simples hasta los más complejos, todos enfocados a las inundaciones. 

1. Riesgo 

 De acuerdo a la Estrategia Internacioanal para la reducción de desastres de las Naciones Unidas (UNISDR  por sus siglas en inglés), el riesgo es la probabilidad de que una amenaza se convierta en un desastre. En otras palabras, el riesgo es la probabilidad de la ocurrencia de un evento no deseado que provoque pérdidas  tanto en  vidas humanas como en bienes materiales, sociales, económicos y ambientales.

En cuanto a las precipitaciones, los valores máximos son un factor de riesgo, el cual se materializa en torrentes de agua que provocan inundaciones en ciertas épocas del año y cada cierto período de tiempo.

2. Prevención del riesgo

Para prevenir estos riesgos, es necesario el análisis minucioso y adecuado de información meteorlógica por largos períodos de tiempo, de tal manera que se puedan distinguir los valores normales (medios) y los máximos que son los que se asocian al riesgo.

3. Variables de análisis para el riesgo

Hay cinco aspectos fundamentales a la hora de analizar la lluvia como agente de riesgo:

• Intensidad: Es la cantidad de agua que se puede acumular en una zona, por una determinada unidad de tiempo. La intensidad generalmente se expresa en mm/h (milímetros por hora). Coloquialmente hablando, una lluvia es muy intensa cuando “cae mucha agua”;

• Duración: Es el tiempo que dura un aguacero de determinadas proporciones. La duración es cuando uno dice por ejemplo: “fue un aguacero duro (intensidad) pero duró poquito” o por ejemplo “lo malo de las lluvias suaves es que duran todo el día);

• Recurrencia: Se mide en años y es el tiempo que dura un aguacero de detarminada intensidad y duración en repertirse; 

• Características de la cuenca: Otros factores importantes al momento de analizar el riesgo por inundaciones son el tamaño y forma de la cuenca de esta manera se puede determinar que tan rápido se acumula el agua en dicha y cuenca y las zonas de la misma más propensas a inundaciones;

• Estado de conservación de la cuenca: Este es un factor que poco se analiza cuando se estudia el riesgo, pero es un factor clave, porque no es lo mismo un aguacero con una duración e intensidad altas en una cuenca bien conservada, con su ronda protegida, que el mismo aguacero en una cuenca con altos grados de erosión, pérdida de la cobertura vegetal y una ronda intervenida. 

Este último factor es básico para la prevención del riesgo, mientras los cuatro anteriores se logran con análisis estadísticos, el estado de conservación de una cuenca requiere acción, medidas, políticas claras de uso que estén por encima de intereses políticos, gremiales e industriales. Por esta razón, por lo menos en Colombia, tanto los medios de comunicación, como las diferentes instancias políticas culpan de los estragos de esta oleada invernal al cambio climático global, pero se olvidan del cambio climático local que hemos generado en nuestras cuencas, el cual no es mencionado ni analizado.

4. Cómo se analiza el riesgo de inundaciones.

La primera, mejor y más eficaz herramienta para analizar el riesgo es el sentido común. Es muy probable que si un municipio o departamento no respete la ronda mínima “legal” de sus cuerpos de agua y permita cultivos, ganadería, industrias, asentamientos humanos y adicionalmente no tenga políticas claras en cuanto a conservación de sus cuencas y explotación de recursos, pues no se necesita ser un experto en hidrología o cambio climático para deducir que es un sitio con una alto riesgo a inundaciones.

Luego de esta importante herramienta, siguen dos metodologías estadísticas que permiten analizar el riesgo por inundaciones y son:

• Período de retorno: se mide en años y determina la probabilidad de que un aguacero con determinada intensidad y duración sea igualado o superado. En el diseño de puentes y presas se utiliza mucho el tiempo de retorno de 100 años;

• Curvas de intensidad-duración-frecuencia: Estas curvas sintetizan el comportamiento pluvial de una zona y permiten la estimación de volúmenes de drenaje superficial mediante modelos lluvia-escorrentía.

Estas herramientas en sí mismas no son de mucha utilidad si no se ubican espacialmente. Por lo tanto, es indispensable el uso de herramientas y expertos en Sistemas de Información Geográfica (SIG). Este último conocimiento integra todas las variables analizadas anteriormente y permite de manera visual y rápida saber los sitios de alto riesgo, además que son la mano derecha del sentido común, ya que a través de los SIG se puede evidenciar cómo los ríos han modificado el paisaje a través del tiempo y se puede deducir hasta donde ha llegado el río y por lo tanto, hasta donde podemos llegar nosotros, también nos permite establecer el estado de conservación de una cuenca y los sitios críticos que requieren intervención.

5. Qué sigue

Lo que acabamos de ver es un abrebocas de cómo abordar la planeación del riesgo a inundaciones en países con alta pluviosidad. Próximamente veremos cómo otros países con igual o mayor magnitud de lluvias han logrado desarrollar e implementar mecanismos científicos, técnicos y políticos para ser más resilentes a este tipo de riesgos.  

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Declaración de Hyogo y el manejo de cuencas hidrográficas

En una entrada pasada tratábamos el tema del ciclo hidro ilógico . Esta entrada trataba sobre cómo los inadecuados procesos de planificación y políticas ineficientes en cuanto al manejo de cuencas, generaba en unos países sequía y en otros inundaciones. Lo anterior redunda en desastres naturales, pérdida de vidas humanas, incremento de pobreza, etc. Las reacciones que se ven en los gobiernos nacionales y locales en Latinoamérica es muy improvisada y se basa en políticas ineficientes, pésima planificación, corrupción y soluciones cortoplacistas y paternalistas.

A estas reacciones se suma una nueva excusa y es culpar a los países industrializados por las inundaciones debido a lo que se denomina cambio climático. En la entrada El Ciclo hidro-ilógico de la teoría a los hechos , vemos que esto no es cierto, ya que hoy por hoy contamos con herramientas que nos permiten evidenciar que los desastres e inundaciones que a diario vivimos son consecuencia de nuestra propia responsabilidad y “no es producto del uso de automóviles en Estados Unidos ni del el uso de termoeléctricas en China, ni mucho menos de la producción de vacas en Holanda”.

¿Qué es la convención de Hyogo?

Ante todo esto, me di a la tarea de investigar si es que en realidad estamos tan solos ante este problema, si realmente no existen herramientas que nos permitan enfrentar las inundaciones, si siempre tenemos que empezar de ceros ante cada aguacero todos los años. En esta búsqueda encontré que en 2005 la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres  de las Naciones Unidas (UNISDR  por sus siglas en inglés) celebró en  Hyogo (Japón) una Conferencia Mundial Sobre la Reducción de desastres a la que asistieron 168 países.

El objetivo principal es que para el año 2015 todos los países del mundo sean más resilentes ante los desastres y disminuir las pérdidas ocasionadas por estos tanto en vidas humanas como en bienes sociales, económicos y ambientales. Creo que el manejo de cuencas hidrográficas en zonas propensas a inundaciones debe tener como base esta conferencia, toda vez que es el pilar internacional que permite la adopción de estrategias y el intercambio de experiencias.

De esta convención surgió lo que se denomina el Marco de Acción de Hyogo, más conocido como MAH. Este marco de acción contempla un cambio de visión bastante controversial para los que siempre creemos que la culpa es de los demás:

Los desastres no son naturales y por lo tanto se pueden reducir.

Desde que se adoptó en 2005, diferentes entes regionales han formulado estrategias interesantes, innovadoras y eficaces para la reducción del riesgo en Asia, Centroamérica, el Pacífico y Europa. Algunos países han tomado acciones estratégicas para establecer un compromiso político sobre el tema. Sin embargo hay mucho todavía por hacer.

El marco de Hyogo se basa en 5 prioridades de acción a saber:

1. La reducción del riesgo debe ser una prioridad. 

2. Conocer el riesgo y actuar

3. Educar para generar una mayor comprensión y sensibilización frente al tema. 

4. Reducir el riesgo. 

5. Estar preparados y listos para actuar

Prioridades de acción de la convención de Hyogo

Analizaremos estas prioridades de manera general.

1. La reducción del riesgo debe ser una prioridad

"Velar por que la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación"

No solo es necesario que se evalúe el impacto ambiental o social, es necesario involucrar las amenazas naturales dentro de la toma de decisiones en el sector público y privado, para esto se requieren herramientas que van más allá del plan de contingencia convencional, se requiere una herramienta integradora que analice integralmente los aspectos ambientales, sociales y de riesgo en su conjunto y no como piezas separadas. En este sentido, los países los países deben desarrollar o modificar políticas, leyes y marcos organizativos, al igual que planes, programas y proyectos con el propósito de integrar la reducción del riesgo de desastres. Los principales requisitos para esta primera prioridad son:

• Crear plataformas nacionales multisectoriales y efectivas para orientar los procesos de formulación de políticas y para coordinar las diversas actividades,

• Integrar la reducción del riesgo de desastres a las políticas y la planificación del desarrollo, tales como las Estrategias para la Reducción de la Pobreza 

• Garantizar la participación comunitaria, con el fin de que se satisfagan las necesidades locales

2. Conocer el riesgo y actuar

"Identificar, evaluar y observar de cerca los riesgos de los desastres, y mejorar las alertas tempranas."

Los países deben conocer los riesgos que enfrentan cada una de sus regiones, de esta manera se pueden tomar medidas adecuadas para reducir su vulnerabilidad frente a amenazas naturales. Esto se logra invirtiendo en la generación de capacidades científicas, técnicas e institucionales que permitan, observar, registrar, investigar, analizar, predecir modelar y elaborar mapas de amenazas naturales. Pero no solo basta con generarlas, hay que desarrollarlas y diseminar estas herramientas en las diferentes instancias locales. Para esto es muy importante contar con información estadística sobre los desastres, mapas de riesgos actualizados, indicadores de vulnerabilidad y de riesgo.

Lo más importante de todo esto, es que cada uno de los aspectos mencionados anteriormente deben estar alineados hacia el desarrollo de sistemas efectivos de alerta temprana, adaptados adecuadamente a las circunstancias singulares de la gente que enfrenta los riesgos.

3. Educar para generar una mayor comprensión y sensibilización frente al tema

"Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel."

Los desastres pueden reducirse en alto porcentaje, si la gente se mantiene informada sobre las medidas que pueden tomar para reducir su vulnerabilidad y si se sienten motivados, para actuar. Las principales acciones para lograr esta prioridad son:

• Brindar información relevante sobre el riesgo de desastres y medios de protección, en particular para aquellos ciudadanos que habitan en zonas de alto riesgo;
• Fortalecer las redes y promover el diálogo y la cooperación entre los expertos en desastres, los especialistas técnicos y científicos, los encargados de la planificación y otros actores;
• Incluir el tema de la reducción del riesgo de desastres en la educación formal y no formal, al igual que en actividades de capacitación;
• Desarrollar o fortalecer los programas de base para la gestión del riesgo de desastres; y,
• Trabajar conjuntamente con los medios de comunicación en actividades dirigidas a la concientización sobre la reducción del riesgo de desastres.

4. Reducir el riesgo

"Reducir los factores fundamentales del riesgo"

La vulnerabilidad frente a las amenazas naturales se incrementa de muchas formas, por ejemplo:

• Al permitir la ubicación de las comunidades en zonas propensas a estas amenazas, tales como las planicies aluviales,
• Al permitir la destrucción de bosques y humedales, con lo cual se daña la capacidad del medio ambiente de hacerle frente a las amenazas,
• Al no contar con mecanismos de seguridad social y financiera.

En este aspecto es muy importante que los gobiernos locales y nacionales apliquen medidas y normas para la construcción y explotación de recursos.

5. Estar preparados y listos para actuar

"Fortalecer la preparación en desastres para una respuesta eficaz a todo nivel."

Una respuesta eficaz ante los desastres es el producto de una adecuada aplicación de los puntos anteriores. No es necesario esperar a que ocurra una catástrofe para saber si las estrategias fueron las adecuadas, por esta razón es necesario evaluar las acciones y los programas frecuentemente para determinar posibles fallas y subsanarlas antes de que ocurra un evento no deseado. Para esto, las estrategias son:

• El desarrollo y puesta a prueba con frecuencia de los planes de contingencia,
• El establecimiento de fondos de emergencia para brindarle apoyo a las actividades de preparación, respuesta y recuperación,
• El desarrollo de enfoques regionales coordinados para una efectiva respuesta ante un desastre,
• Un diálogo continuo entre las agencias encargadas de las actividades de respuesta, los responsables de la planificación y los gestores de políticas, y las organizaciones de desarrollo.

¿Cuál es el balance inicial de la implementación de Hyogo en América Latina?

Como les comenté al inicio de este artículo 168 países ratificaron la convención de Hyogo, entre ellos están Colombia, Brasil, Ecuador, Perú y Venezuela, países que están siendo literalmente azotados por la presente ola invernal. 6 años después de esta convención aún no hay políticas claras sobre uso del suelo; industrias y viviendas se dicen víctimas de los desastres, pero las entidades territoriales permitieron su ubicación en las áreas inundables. Terratenientes desvían el curso de los ríos que hoy inundan pueblos enteros, pero no parece haber un marco normativo claro ante este tipo de acciones. En estos países que históricamente tienen una recurrencia de inundaciones a causa del invierno, no existen las alertas tempranas, ni la generación de políticas y estrategias adecuadas, pero si se promueve la mendicidad camuflada de ayuda humanitaria. Frente a este último punto tampoco hay una organización definida para este tipo de ayudas, las cuales se pierden en el camino. Yo creo que después de tantos años de pedir ayudas para lo mismo, ya deberían existir mecanismos y protocolos estrictos que evidenciaran la entrega oportuna de estas ayudas.

No obstante lo anterior, a nivel internacional existen muchos avances al respecto. En próximas entradas veremos cómo algunos países propensos a las inundaciones por el invierno han logrado aumentar su resilencia ante los desastres y reducir las pérdidas humanas, sociales y económicas, apalancando sus estrategias en el soporte institucional de la convención de Hyogo. De esta manera aprenderemos cómo otros han logrado superar obstáculos similares a los nuestros y tal vez con este ejemplo encontremos las herramientas adecuadas que se ajusten a nuestras propias condiciones para superarlos.

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